Sound Banks for Healthy Economies: Challenges for Policymakers in Latin America and the Caribbean in Times of Coronavirus

Executive Summary

The COVID-19 crisis has already taken a large toll on Latin America and the Caribbean in terms of confirmed cases and deaths as well as sharp declines in economic activity—and it is far from over. It is still unclear how long the health crisis will persist and how soon and how fast economies will recover. The deep recession and the serious income losses for families and firms may provoke significant challenges for financial systems. Unlike recent financial or balance of payments’ crises, this may be more of a slow-moving event in which credit risks take center stage. Good policies will be critical to navigate the coming months. The purpose of this report is twofold: to identify and discuss a set of challenges, and to develop key recommendations. The overarching goal is to provide support to policymakers in the region who may face difficult decisions to ensure that banks play a constructive role and support families and firms through and beyond the current crisis. 

Most financial systems remain dominated by banks and will undoubtedly see nonperforming loans rise and suffer losses on other assets as well. Moreover, countries in the region have limited fiscal resources and debt positions had already risen significantly before the COVID-19 crisis hit. However, monetary frameworks have improved considerably. In most countries, inflation and inflation expectations remain well anchored and more countries have gained exchange rate flexibility by introducing inflation targeting regimes. Financial systems were also in relatively good shape before the crisis hit and banks had high capital and liquidity buffers. But the crisis and the immediate response present a set of subtle but extremely important dilemmas for policymakers dealing with financial sector issues. 

Monetary Policy, Liquidity, and Central Bank Charters 

In most countries, central banks lowered interest rates and provided liquidity, especially to banks by lowering reserve or liquidity requirements and through repos (repurchase agreements) or bond buying programs. Most central banks are restricted in the types of assets they can purchase, but some countries are changing central bank charters to provide greater flexibility to purchase public and private (nonfinancial) securities from primary (as opposed to secondary) markets. Experience, however, suggests that dangers are lurking in this area. Maintaining central bank independence and credibility is key. This report recommends that central banks focus on liquidity provision and avoid the monetary financing of fiscal deficits and taking on private sector credit risks. Countries would be well advised to seek IMF support or additional resources from multilateral development banks before weakening central bank balance sheets in this fashion. 

Currency Mismatches, Corporate Refinancing, and Financial Stability 

Over the last decade, firms in the region took advantage of low global interest rates and issued significant volumes of dollar-denominated bonds abroad. The dangers of currency mismatches when firms do not have access to dollar income has been highlighted in several recent reports, but the COVID-19 crisis and the collapse in trade has added a new dimension: many firms in the tradable sector that appeared to have been hedged have now lost their sources of dollar income. Most countries have regulations to restrict mismatches 

on banks’ balance sheets, but countries now need to go further. Central banks should ensure all foreign currency-denominated transactions are reported so the risks can be assessed. They should take a holistic view, perhaps by developing new stress tests, to model corporates’ roll-over and solvency risks and how they may impact banks and other financial institutions and the likelihood that smaller firms will be crowded out of credit markets. Where the dangers are significant, policymakers may need to take preemptive action to help firms restructure debts or even provide equity or equity-like injections (discussed further below). 

Loan Classification, Moratoria, and Reprogramming 

Many countries have introduced payment deferrals or facilitated loan reprograming in the domestic financial system with long grace periods. Loans included in such programs tend to be reported as in good standing and, therefore, not subject to additional provisioning. And yet, credit risk has surely risen given the substantial income losses. A danger is that these policies focus on the liquidity dimension rather than considering the growing solvency risks. Unfortunately, such policies magnify the uncertainty over the quality of banks’ loan-books. Payment deferrals should be explicitly designed and announced as temporary. And banks should always report loan quality reflecting the reality of the situation, so supervisors and central banks have good information. Loan classification is normally tied to provisioning requirements. The recommendation of this report is that provisioning rules should be maintained but supervisors may exercise discretion, allowing banks time to build up greater provisions where required. This may imply that bank capital ratios dip from their relatively high pre-crisis levels. To allay concerns about capital losses, authorities may wish to communicate that bank buffers are there to be used on a temporary basis in such circumstances. 

Safety Nets and Financial Inclusion 

Given the crisis and the impact on the poor and vulnerable, countries have expanded social safety nets and introduced new transfer programs. Some countries have implemented such initiatives in a way to boost financial inclusion using electronic payment methods and with agreements with financial institutions, including banks and fintech companies, to create a simple and costless financial account. Other countries should follow suit and complement these efforts with a program of financial education. The region lags in terms of financial inclusion, and harnessing transfer payments in this fashion could bring significant benefits, allowing unbanked families and firms access to financial services, providing a silver lining to the crisis. 

Guarantee Programs 

Many countries also announced large public guarantee programs to support credit. Frequently, these programs are off fiscal balance sheets, raising the specter of growing contingent liabilities. Such programs should be transparent and adequate provisions should be made against losses. A significant problem with guarantee programs is that banks are reticent to lend unless the guarantee covers the whole loan, but full guarantees take away banks’ incentives to choose creditworthy borrowers and limit risks. Wary of this and the potential fiscal losses that might result, in practice countries have typically offered partial guarantees but take up has been low. Despite large announced programs in some countries the actual volumes of guarantees awarded have been limited. This report recommends loan guarantee schemes for a limited universe of formal firms, likely firms of at least medium size with good information on credit risks. Guarantees give greater leverage (they can support larger volumes of loans) when they are partial and on loan portfolios. Countries should monitor these programs carefully to ensure banks are not cherry-picking which loans are backed and that the results are as intended.

Alternative Instruments to Support Viable Firms 

Latin America and the Caribbean has a long tail of small and micro firms, many of which are family owned and not fully formal. Assuming there is fiscal space, grants are likely a better instrument to support small and micro firms. However, grants should come with a system to gather information on the future viability of the firm and should be curtailed quickly if it becomes clear the firm does not have a future. If the firm had been supporting a poor family, the grant should morph into a transfer payment. For those firms where debt is not excessive, extending subordinated debt might be preferable to a guarantee on a bank loan. But given the level of uncertainty regarding which firms will be viable, equity or an equity-like instrument is likely preferable to debt, or to the use of guarantees. The advantage of equity, or an equity-like instrument, is that it would provide governments with upside as well as downside risk, potentially minimizing overall fiscal losses (or even providing profits), and avoids creating a debt overhang for firms whose leverage ratios are already high. But the experience of public injections of equity into private firms in the region is at best mixed. In those countries that have public banks with good governance structures, these institutions might be adapted for this purpose. Or, a mixed public-private council should be created to guide investments towards viable firms rather than investing in the firms of the politically connected. The report recommends that the private sector arms of multilateral development banks such as the IFC and IDB-Invest provide advice as to how to adapt current institutions or to design new ones, develop their rules of operation and provide funding where appropriate. This approach has additional advantages; it could provide a mechanism to improve corporate governance in the region. Moreover, it is surely preferable to support firms with a good chance of flourishing once the crisis is over rather than risking more widespread defaults and then having to assist banks ex-post. 

Exit Rules 

Finally, given the magnitude of the recessions and the loss in income to firms and to families, many corporate bankruptcies are likely and some banks and other financial institutions will need to be closed. Most countries have deposit-insurance systems in place and many have improved bank resolution legislation since the crises of the 1980s and 1990s. Policymakers should ensure such frameworks are operative; not only should the laws be in place but they should be regulated appropriately so they can be used if required. The region also lags in terms of the legal protections afforded to supervisors. If passing new legislation for this purpose is not feasible, then, at a minimum, central banks and bank supervisors should have a clear strategy and adequate resources to mount a rigorous defense against any cases brought in the wake of supervisors performing their legal duties to resolve financial institutions, if and when required. Governments and central banks should carefully monitor the evolving risks in the financial system and plan accordingly. Bank resolution frameworks are focused by and large on resolving each individual institution rather than contemplating systemic risks. Contingency plans should be developed if multiple institutions including some larger institutions begin to suffer from solvency risks. 

Final Remarks 

The region will face challenging months ahead and concerns regarding financial stability may well surface. A lesson of previous financial crises is that confronting these concerns head on is better than trying to hide them if they emerge. Good policies appropriate to the nature of the problem at hand will boost confidence, help overcome the problems, and ensure that banks play a constructive role as suppliers of liquidity and credit in order for the economy to recover as swiftly as possible.

Resumen ejecutivo

La crisis de la COVID-19 ha tenido un grave impacto en América Latina y el Caribe en materia de casos confirmados y muertes, ha causado marcadas contracciones en la actividad económica, y dista mucho de haber terminado. Todavía no se sabe con certeza cuánto tiempo durará la crisis sanitaria ni cuán pronto ni con qué rapidez lograrán recuperarse las economías. La profunda recesión y las graves pérdidas de ingresos de familias y empresas pueden causar problemas severos para los sistemas financieros. A diferencia de las recientes crisis financieras o de balanza de pagos, este puede ser un evento que se vaya desarrollando lentamente y en el que los riesgos crediticios son el problema principal. Contar con buenas políticas será crucial para navegar los próximos meses. Este informe tiene dos objetivos: identificar y tratar una serie de desafíos, y desarrollar recomendaciones clave al respecto. El objetivo general es apoyar a los formuladores de políticas públicas de la región, quienes probablemente vayan a afrontar decisiones difíciles sobre cómo asegurar que los bancos desempeñen un papel constructivo y apoyen a las familias y a las empresas durante la crisis actual y después de ella.

La mayoría de los sistemas financieros siguen estando formados mayormente por bancos y, sin duda alguna, estos verán aumentar el número de préstamos en problemas y sufrirán también pérdidas en otros activos. Además, los recursos fiscales de los países de la región son limitados y los niveles de endeudamiento ya habían aumentado considerablemente antes de que se desatara la crisis de la COVID-19. Sin embargo, los marcos monetarios han mejorado de manera notable. En la mayoría de los países, la inflación y las expectativas de inflación siguen estando bien ancladas, y numerosos países cuentan con una mayor flexibilidad cambiaria gracias a la introducción de regímenes de metas de inflación. Los sistemas financieros también se hallaban relativamente fuertes antes de la crisis y los bancos tenían niveles altos de capital y liquidez. Pero la crisis y la respuesta inmediata a la misma presentan una serie de dilemas sumamente importantes para los formuladores de políticas que se ocupan de las cuestiones del sector financiero.

Política monetaria, liquidez y estatutos de los bancos centrales

En la mayoría de los países, los bancos centrales bajaron las tasas de interés y proporcionaron liquidez, especialmente a la banca, reduciendo los requisitos de reserva o liquidez y a través de repos (acuerdos de recompra) o programas de compra de bonos. La mayoría de los bancos centrales tienen restricciones en cuanto a los tipos de activos que pueden adquirir, pero algunos países están modificando los estatutos de dichos bancos para otorgar mayor flexibilidad a la compra de valores públicos y privados (no financieros) en los mercados primarios (en lugar de los secundarios). Sin embargo, experiencias pasadas indican que pueden existir peligros latentes en este ámbito. Es fundamental mantener la independencia y la credibilidad de los bancos centrales. Este informe recomienda que los bancos centrales se enfoquen en la provisión de liquidez y eviten el financiamiento monetario de déficits fiscales y asumir riesgos crediticios del sector privado. En vez de debilitar los balances de los bancos centrales de esta manera, los países deberían buscar asistencia del FMI o recursos adicionales de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD).

Descalces de monedas, refinanciamiento de empresas y estabilidad financiera

En la última década, las empresas de la región han aprovechado las bajas tasas de interés mundiales y emitido importantes volúmenes de bonos denominados en dólares en el extranjero. En varios estudios recientes se han resaltado los riesgos de los descalces de monedas que surgen cuando las empresas no tienen acceso a ingresos en dólares, pero la crisis de la COVID-19 y el colapso del comercio han añadido una nueva dimensión: muchas empresas del sector transable que parecían tener cobertura han perdido ahora sus fuentes de ingresos en dólares. La mayoría de los países tienen regulaciones que restringen los descalces en los balances de los bancos, pero ahora los países necesitan implementar normas adicionales. Los bancos centrales deben asegurarse de que todas las transacciones en moneda extranjera sean notificadas para poder evaluar los riesgos. Además, deben desarrollar una visión holística, tal vez elaborando nuevas pruebas de estrés, para modelizar, por un lado, los riesgos de refinanciamiento y solvencia de las empresas y cómo estos pueden afectar a los bancos y a otras instituciones financieras y, por el otro, la probabilidad de que las empresas más pequeñas queden excluidas de los mercados de crédito. Si los riesgos son considerables, puede que los formuladores de políticas públicas tengan que adoptar medidas preventivas que ayuden a las empresas a reestructurar sus deudas o incluso proporcionar inyecciones de capital o instrumentos similares (que se examinan más adelante).

Clasificación de préstamos, moratorias y reprogramación

Muchos países han introducido postergaciones de pagos o facilitado la reprogramación de créditos en el sistema financiero nacional con largos períodos de gracia. Los créditos incluidos en estos programas tienden a ser reportados como en cumplimiento de sus obligaciones (en regla) y, por tanto, no están sujetos a provisiones adicionales. Sin embargo, el riesgo crediticio debe haber aumentado, dadas las considerables pérdidas de ingresos. Existe el riesgo de que estas políticas se centren únicamente en aportar liquidez en lugar de considerar los crecientes riesgos de solvencia. Lamentablemente, dichas políticas aumentan la incertidumbre sobre la calidad de las carteras de crédito de los bancos. Las postergaciones de pagos deben ser explícitamente diseñadas y anunciadas como temporales. Y los bancos deben notificar siempre la calidad de los préstamos de tal forma que refleje la realidad de la situación, para que los supervisores y los bancos centrales tengan buena información. La clasificación de préstamos suele estar vinculada a los requisitos de provisiones. La recomendación de este informe es que se mantengan las normas sobre provisiones, pero que también los supervisores pueden ejercer discrecionalidad, dando tiempo a los bancos para acumular mayores provisiones cuando sea necesario. Esto puede implicar una disminución de los niveles relativamente altos de los ratios de capital de los bancos anteriores a la crisis. A fin de disipar preocupaciones por las pérdidas de capital, las autoridades podrían comunicar que los colchones de capital acumulados por los bancos tienen precisamente el fin de ser utilizados en tales circunstancias de forma temporal.

Redes de seguridad e inclusión financiera

Dada la crisis y sus efectos en la población pobre y vulnerable, los países han ampliado las redes de seguridad social y han introducido nuevos programas de transferencias. Algunos países han puesto en práctica estas iniciativas como una forma de impulsar la inclusión financiera, utilizando métodos de pago electrónicos y acuerdos con instituciones financieras, incluidos los bancos y las empresas de tecnología financiera (fintech), para crear cuentas sencillas y sin costos. Otros países deberían seguir el ejemplo y complementar estos esfuerzos con un programa de educación financiera. La región está rezagada en la inclusión financiera, por lo que aprovechar los pagos de transferencias de esta forma podría brindar acceso a servicios financieros a familias y empresas no bancarizadas, lo que constituiría una buena noticia en medio de la crisis.. 

Programas de garantía

Muchos países también anunciaron grandes programas públicos de garantía para ofrecer apoyo crediticio. A menudo, estos programas quedan fuera de los balances fiscales, elevando el espectro de los crecientes pasivos contingentes. Dichos programas deben ser transparentes y se deben hacer provisiones adecuadas contra las pérdidas. Un problema a destacar de los programas de garantía es que los bancos son reticentes a prestar, a menos que la garantía cubra la totalidad del préstamo; pero si se garantiza todo el préstamo, los bancos pierden los incentivos para elegir prestatarios solventes y, con ello, limitar los riesgos. Teniendo en cuenta este problema y las posibles pérdidas fiscales que podrían resultar, en la práctica los países suelen ofrecer garantías parciales, pero su nivel de aceptación ha sido bajo. A pesar de los grandes programas anunciados en algunos países, los volúmenes reales de garantías otorgadas han sido escasos. En este informe se recomiendan programas de garantía de préstamos para un universo limitado de empresas formales, probablemente empresas de por lo menos un tamaño mediano, con buena información sobre los riesgos crediticios. Las garantías proporcionan mayor apalancamiento (pueden respaldar un mayor volumen de préstamos) cuando son parciales y están dirigidas a carteras de préstamos (en vez de a préstamos individuales). Los países deben monitorear atentamente estos programas para asegurarse de que los bancos no estén escogiendo selectivamente (cherry picking) los préstamos respaldados y que los resultados sean los esperados..

Instrumentos alternativos para apoyar a empresas viables

En América Latina y el Caribe hay un gran número de microempresas y pequeñas empresas (mipyme) y muchas de ellas son de propiedad familiar, y no totalmente formales. Suponiendo que haya espacio fiscal, es probable que las transferencias en forma de donaciones sean un mejor instrumento para apoyar a las mipyme. Sin embargo, las donaciones deben ir acompañadas de un sistema de recopilación de información sobre la viabilidad futura de las empresas, y deben reducirse rápidamente si resulta evidente que no tienen futuro. Si la empresa hubiera sido la fuente de ingreso de una familia pobre, la donación a la empresa debería transformarse en un pago de transferencia a la familia. Para aquellas empresas cuya deuda no es excesiva, podría ser preferible utilizar un instrumento de deuda subordinada en vez de otorgar una garantía sobre un préstamo bancario. Pero, dado el nivel de incertidumbre con respecto a qué empresas serán viables, usar un instrumento de capital o un instrumento financiero con características patrimoniales es probablemente preferible a la deuda y al uso de garantías.La ventaja de un instrumento de capital o un instrumento semejante es que los gobiernos podrían minimizar las pérdidas fiscales generales (o incluso podrían obtener beneficios) en caso de que las empresas obtengan resultados superiores a lo previsto. Además, se evitaría generar un problema de sobreendeudamiento a las empresas cuyos ratios de apalancamiento ya son elevadas. Pero las experiencias en materia de inyecciones públicas de capital a empresas privadas de la región son, en el mejor de los casos, variadas. En los países que tienen bancos públicos con buenas estructuras de gobernanza, estas instituciones podrían adaptarse para operacionalizar las inyecciones de capital. O bien, se debería crear un consejo mixto público-privado para orientar las inversiones públicas hacia empresas viables en lugar de invertir en firmas con conexiones políticas. En el informe se recomienda que las oficinas del sector privado de los BMD, como la Corporación Financiera Internacional (CIF) y BID Invest brinden asesoramiento sobre cómo adaptar las instituciones actuales o diseñar otras nuevas y elaboren sus normas de funcionamiento para este fin, además de ofrecer financiamiento cuando sea necesario. Este enfoque tiene ventajas adicionales ya que podría proporcionar un mecanismo para mejorar la gobernanza empresarial en la región. Además, es definitivamente preferible apoyar a las empresas con buenas posibilidades de prosperar una vez superada la crisis, en lugar de arriesgarse a que sucedan defaults generalizados y luego tener que ayudar a los bancos a posteriori.

Normas de liquidación

Por último, dada la magnitud de las recesiones y la pérdida de ingresos de las firmas y las familias, es probable que se produzcan muchas quiebras de empresas, y que sea necesario cerrar algunos bancos y otras instituciones financieras. La mayoría de los países cuenta con sistemas de seguros de depósitos, y muchos han mejorado las normas de resolución bancaria desde las crisis de los años ochenta y noventa. Los formuladores de políticas públicas deben asegurarse de que esos marcos estén operativos; no solo deben existir leyes, sino que estas deben estar reguladas adecuadamente para poder ser utilizadas en caso de que sea necesario. La región también está rezagada en cuanto a la protección jurídica que se ofrece a los supervisores. Si no es factible aprobar nuevas leyes con este fin, entonces, como mínimo, los bancos centrales y los supervisores bancarios deberían tener una estrategia clara y recursos adecuados para preparar una defensa rigurosa contra cualquier caso que surja a raíz del cumplimiento de las obligaciones legales de los supervisores. Los gobiernos y los bancos centrales deben vigilar atentamente la evolución de los riesgos en el sistema financiero y planificar en consecuencia. Los marcos de resolución de los bancos, por lo general, se centran en la resolución de cada institución en particular en lugar de contemplar los riesgos sistémicos.Deberían elaborarse planes de contingencia en caso de que múltiples instituciones, incluidas algunas grandes, comiencen a sufrir riesgos de solvencia. 

Observaciones finales

Durante los próximos meses, la región afrontará grandes desafíos, y es posible que surjan preocupaciones sobre la estabilidad financiera. Una lección aprendida de las crisis financieras del pasado es que es mejor encarar estas preocupaciones de frente en lugar de tratar de ocultarlas si llegasen a surgir. Contar con buenas políticas, adecuadas a la naturaleza del problema en cuestión, impulsará la confianza, ayudará a superar los problemas y garantizará que los bancos desempeñen un papel constructivo como proveedores de liquidez y crédito para que las economías se recuperen lo antes posible.