Sound Banks for Healthy Economies: A CGD-IDB Report Four Months Later

Last fall, CGD and the Inter-American Development Bank (IDB) launched a report by the joint Sound Banks for Healthy Economies working group. The report—chaired by Liliana Rojas-Suarez, director of the Latin America Initiative and senior fellow at CGD, and Andrew Powell, principal advisor at the IDB research department—sets out recommendations for Latin America policymakers on actions to foster a sustainable recovery and ensure financial stability in the wake of COVID-19. Since its release, the report’s analysis and recommendations have been featured at several virtual events. We round up highlights from two of those discussions here, organized by common themes that ran through the events. (The report was also presented in Chile and Honduras and in a private meeting at the IDB.)

Financial systems in the region are sound but threatened

Liliana Rojas-Suarez and Andrew Powell introduced the report and its findings at an event in mid-September, where they were joined by Alexandre Tombini (chief representative for the Americas at the Bank for International Settlement), Alberto Carrasquilla (Colombia’s finance minister), Eric Parrado (IDB’s chief economist), and Masood Ahmed (CGD president). All agreed that despite significant progress in banking regulations in the region—many countries were adopting Basel III standards and banks were well capitalized before the pandemic hit—the COVID-19 crisis poses an enormous challenge for Latin American financial systems. Alberto Carrasquilla stressed that policymakers face multiple tradeoffs due to fiscal space limitations and the need for decisive action. However, he noted that, while dealing with unprecedented uncertainty, the region has been proactive and “homogenously anticyclical.”

The large increase of households’ and firms’ credit risks, related to the enormous loss of income caused by the COVID-19 crisis, was discussed at the CGD event and two weeks later at the Latin American Reserve Fund’s (FLAR) Annual Conference of Economic Studies, where Liliana Rojas Suarez joined World Bank chief economist Carmen Reinhart as guest speaker. The latest World Economic Outlook (October 2020) projects an 8.1 percent recession for the region in 2020—the largest contraction in the developing world by a margin of 3.5 percentage points. The recovery will be slow and uneven—it will take several years to recuperate the pre-COVID income levels and both poverty levels and inequality are expected to rise. These dire prospects, compounded by the pre-COVID high levels of foreign currency denominated debt, could result in a credit crunch, which Carmen Reinhart explained occurs when households and firms do not want to take on more debt, and banks, realizing the weaknesses of their portfolio related to rising credit risks and ratios of nonperforming loans, reduce credit supply. Credit crunches create a vicious cycle where the lack of credit hinders the economic recovery, and the lack of a recovery causes a deeper credit crunch.

As Liliana Rojas-Suarez noted during the FLAR event, inadequate policy responses also threaten financial system stability, with Chile and Peru offering two examples. She explained that the Peruvian congress’ decision to allow significant pension fund withdrawals—without a clear plan to compensate for this—could harm the country’s pension system. In Chile, policy proposals to erase information about defaults from credit bureaus—entities that help to promote financial inclusion by efficiently compiling borrower information—may be counterproductive by weakening pension systems and reducing financial inclusion and credit supply.

Making financial policies effective and ensuring stability

Even adequate policies that aim at mitigating the economic impact of the crisis on households and firms and expanding credit can have unintended effects, as Liliana Rojas-Suarez and Andrew Powell highlighted in their comments at the report’s launch.

Most countries have implemented guarantee programs, but their uptake has been modest because the guarantees are partial. Of course, if the guarantee were 100 percent, banks would have no incentive to evaluate risks, and the fiscal cost and risk for the government could be very high. So, how can policymakers ensure that firms and households receive the necessary credit to overcome this crisis? Drawing on the working group’s findings, Andrew Powell argued that guarantees should be directed to medium-sized solvent firms that are not over-indebted. For smaller and informal firms, grants may be more effective, and for larger firms, equity instruments may be the way to go (when there is good public governance and with potential assistance from private sector arms of multilateral organizations). Adequate targeting is crucial to ensure policies’ success and minimize their risks.

Allowing or enforcing the postponement of loan payments through loan moratoria offers necessary liquidity relief but might also conceal important information about the financial situation of borrowers. Banks and supervisors need to assess which companies are solvent and which are not to properly evaluate risks. Moratoria have now lasted over six months in many countries and, as Liliana Rojas-Suarez discussed, the lack of information about the quality of banks’ loan portfolio may exacerbate the already complex challenges that financial systems and regulators are confronting.

More broadly, the region also needs to protect the independence of key institutions. In the last two decades, appropriate monetary and macroprudential policies have been associated with a higher independence of central banks and supervisory bodies. Facing extreme challenges, governments may be tempted to interfere in the operations of these institutions, but, as Alexandre Tombini of the Bank for International Settlements stressed at the report’s launch, both “de jure” and “de facto” independence must be preserved. While inflation and inflation expectations remain generally subdued, central banks need to maintain credibility to be able to raise interest rates and control inflation expectations if these were to increase in the near future.

Reasons for optimism

At the different events where the CGD-IBD report was featured, participants agreed that even in the midst of the current crisis, there are opportunities that may offer grounds for optimism.

First, in countries like Chile, Colombia, Dominican Republic, Panama, Paraguay, and Uruguay, innovative measures that could foster financial inclusion are being implemented. Some of these countries have used digital methods (mobile banking and e-wallets) to make monetary transfers to vulnerable populations, while others have used ID cards as a delivery method. Latin America still lags significantly behind in terms of financial inclusion and these programs can be an initial step towards further inclusiveness. Moreover, a broader use of financial services would strengthen the underdeveloped domestic financial markets, decreasing their external dependence. As IDB chief economist Eric Parrado explained, this crisis may serve as a “wake-up call” for the region about the importance of financial inclusion and digital infrastructure.

Second, as Colombian finance minister Alberto Carrasquilla argued, “firm-based initiatives” offer an opportunity for policymakers in the region to tackle informality. Measures like stipends to assist with the payment of salaries can serve as “a strong incentives for viable, yet informal, firms to quickly formalize.” To the extent that these policies support a move towards formality, they will also help previously informal firms to establish strong financial relations with banks. This would be an innovative way of addressing another key issue for the region, where informality is extremely high.

In coming months, it will be essential to continue monitoring financial systems’ fragilities and analyzing the policies that are being adopted to effectively fight this crisis and prevent a financial downturn. Stay tuned for more work from CGD on Latin America by subscribing to our newsletter here!

El otoño pasado, el CGD y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) presentaron un informe del grupo de trabajo conjunto Bancos sólidos para economías sanas. El trabajo, codirigido por Liliana Rojas-Suarez, directora de la Iniciativa para América Latina e investigadora principal del CGD, y Andrew Powell, asesor principal del departamento de investigación del BID, propone recomendaciones para los responsables de las políticas públicas de América Latina con el fin de fomentar una recuperación sostenible y garantizar la estabilidad financiera tras el COVID-19. Desde su publicación, estas recomendaciones y el análisis técnico del informe se han presentado en varios eventos virtuales. A continuación, se resumen los aspectos más destacados de dos de estas discusiones. (El informe también se presentó en Chile, Honduras y en una reunión privada del BID).

Los sistemas financieros de la región son sólidos, pero están bajo amenaza

Liliana Rojas-Suarez y Andrew Powell presentaron el informe y sus conclusiones en un acto celebrado a mediados de septiembre, en el que participaron Alexandre Tombini (representante principal para las Américas del Banco de Pagos Internacionales), Alberto Carrasquilla (ministro de Hacienda de Colombia), Eric Parrado (economista jefe del BID) y Masood Ahmed (presidente del CGD).

Los panelistas coincidieron en que, a pesar de los importantes avances en materia de regulación bancaria en la región—muchos países estaban adoptando las normas de Basilea III y los bancos estaban bien capitalizados antes de que se produjera la pandemia—, la crisis del COVID-19 supone un enorme reto para los sistemas financieros latinoamericanos. Alberto Carrasquilla destacó que los responsables de las políticas públicas se enfrentan a múltiples dilemas debido al limitado espacio fiscal y a la necesidad de actuar con determinación. Sin embargo, señaló que, pese a vivir una incertidumbre sin precedentes, la región ha sido proactiva y "homogéneamente anticíclica".

El gran aumento del riesgo crediticio de los hogares y las empresas, relacionado con la enorme pérdida de ingresos causada por la crisis del COVID-19, se debatió en el evento del CGD y, dos semanas más tarde, en la Conferencia Anual de Estudios Económicos del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), donde Liliana Rojas Suárez conversó la economista jefe del Banco Mundial, Carmen Reinhart. El último informe Perspectivas de la economía mundial del FMI de octubre de 2020 pronostica una recesión del 8,1 por ciento en la región en 2020, la mayor contracción del mundo en desarrollo por más de 3,5 puntos porcentuales. La recuperación será lenta y dispar: se necesitarán varios años para recuperar los niveles de ingresos anteriores a la crisis y se prevé que aumenten los niveles de pobreza y la desigualdad. Estas nefastas proyecciones, agravadas por los altos niveles de deuda en moneda extranjera, podrían dar lugar a una contracción del crédito, que, según explicó Carmen Reinhart, se produce cuando los hogares y las empresas no quieren endeudarse más y los bancos, al darse cuenta de las debilidades de su cartera (relacionadas con el aumento de los riesgos crediticios y de los ratios de morosidad), reducen la oferta de crédito. Este tipo de crisis crea un círculo vicioso en el que la falta de crédito obstaculiza la recuperación económica y la falta de recuperación provoca una crisis crediticia aún más profunda.

Como señaló Liliana Rojas-Suarez durante el evento del FLAR, las respuestas políticas inadecuadas también amenazan la estabilidad del sistema financiero. Chile y Perú son dos ejemplos de esto. La decisión del Congreso peruano de permitir importantes retiros de los fondos de pensiones, sin un plan claro para compensar estos movimientos, podría dañar el sistema de pensiones del país. En Chile, la propuesta de borrar la información sobre impagos de los sistemas de información comercial, que ayudan a promover la inclusión financiera mediante la recopilación eficiente de información sobre los prestatarios, puede ser contraproducente y reducir la inclusión financiera y la oferta de crédito.

Políticas financieras eficaces y que garanticen la estabilidad

Durante la presentación del informe, Liliana Rojas-Suarez y Andrew Powell destacaron que incluso políticas adecuadas que buscan mitigar el impacto económico de la crisis en los hogares y las empresas y ampliar el crédito pueden tener efectos no deseados.

Las garantías para apoyar el crédito son un buen ejemplo de esto. La mayoría de los países han puesto en marcha programas de garantías, pero su adopción ha sido limitada porque estas son parciales. Si la garantía fuera del 100%, los bancos no tendrían ningún incentivo para evaluar los riesgos del prestatario y el posible costo fiscal y el riesgo para el gobierno serían muy elevados. Entonces, ¿cómo pueden los responsables de las políticas públicas garantizar que las empresas y los hogares reciban el crédito necesario para superar esta crisis? Andrew Powell planteó que las garantías deben dirigirse a empresas medianas y solventes que no estén sobrendeudadas. Para las empresas más pequeñas e informales, las transferencias directas no reembolsables pueden ser más eficaces y, para las empresas más grandes, los instrumentos de capital pueden ser el camino a seguir (cuando hay una buena gobernanza pública y con la posible ayuda del brazo privado de las organizaciones multilaterales). Diseñar estas medidas de manera adecuada y en función quiénes van a ser los beneficiarios es clave para garantizar su éxito y minimizar sus riesgos.

Por otro lado, permitir o imponer la postergación de pagos mediante moratorias ofrece un alivio de liquidez necesario, pero también puede acabar escondiendo información importante sobre la situación financiera de los prestatarios. Los bancos y los supervisores deben analizar qué empresas son solventes y cuáles no para evaluar adecuadamente los riesgos. Las moratorias han durado ya más de seis meses en muchos países y, como ha comentado Liliana Rojas-Suarez, la falta de información sobre la calidad de las carteras de préstamos de los bancos puede dificultar aún más la compleja situación a la que se enfrentan los sistemas financieros y los reguladores.

En términos más generales, la región también necesita proteger la independencia de instituciones clave. En las dos últimas décadas, una mayor independencia de los bancos centrales y los organismos de supervisión ha permitido y fomentado políticas monetarias y macroeconómicas adecuadas. Pero, al enfrentar desafíos considerables, los gobiernos pueden verse tentados y tratar de interferir en estas instituciones. Esto sería muy peligroso y, como subrayó Alexandre Tombini del Banco de Pagos Internacionales en la presentación del informe, se debe preservar la independencia tanto "de jure" como "de facto". Pese a que la inflación y las expectativas de inflación siguen siendo en general moderadas, los bancos centrales necesitan mantener la credibilidad para poder subir las tasas de interés cuando sea necesario y controlar las expectativas de inflación.

Razones para ser optimista

Los participantes de los distintos eventos donde se presentó el informe coincidieron en que, incluso en medio de la crisis actual, existen motivos para el optimismo.

En primer lugar, en países como Chile, Colombia, República Dominicana, Panamá, Paraguay y Uruguay se están implementando medidas innovadoras que podrían fomentar la inclusión financiera. Algunos de estos países han utilizado métodos digitales (como la banca móvil y las billeteras digitales) para realizar transferencias monetarias a poblaciones vulnerables, mientras que otros han usado los documentos nacionales de identidad para entregar los pagos. América Latina continua estando muy atrasada en términos de inclusión financiera y estos programas pueden ser un paso inicial hacia una mayor inclusión. Además, la expansión del uso de los servicios financieros también podría fortalecer los mercados financieros nacionales, que actualmente están muy poco desarrollados, y disminuir su dependencia externa. Como explicó el economista jefe del BID, Eric Parrado, esta crisis puede servir como una "llamada de atención" para la región que enfatice la importancia de la inclusión financiera y la infraestructura digital.

En segundo lugar, como argumentó el ministro de Hacienda de Colombia, Alberto Carrasquilla, las "iniciativas centradas en las empresas" ofrecen una oportunidad para abordar la informalidad. Medidas como los subsidios para ayudar a pagar los salarios pueden servir como "un fuerte incentivo para que las empresas viables e informales se formalicen rápidamente". En la medida en que estas políticas faciliten el paso a la formalidad, también ayudarán a las empresas anteriormente informales a establecer relaciones financieras con los bancos. Vincular las ayudas a la formalización sería una forma innovadora de abordar otro problema clave para la región, que sufre de una informalidad extremadamente alta.

En los próximos meses, para combatir eficazmente esta crisis y evitar una nueva crisis financiera será fundamental seguir monitoreando las debilidades de los sistemas financieros y analizando las políticas que se están adoptando. Para mantenerte al día del trabajo del CGD sobre América Latina, te puedes suscribir a nuestra newsletter aquí.